普及服務與美國一九九六年電訊傳播法
Universal Service and the Telecommunications Act of 1996

彭芸
Peng, Bonnie

美國一九九六年電訊傳播法（Telecommunications Act of 1996）對美國及全球的電訊傳播發展都有無比的重要性，它一方面反映了美國自從一九八三年美國電話電報公司（AT&T）被迫分家以來紛爭不止的科技及規約環境，另方面也代表美國在邁向二十一世紀時的準備。為藉由國家資訊基磐（NII）而擴展至全球資訊基磐（GII），美國柯林頓政府在電訊傳播領域上的企圖心至為明顯。

由柯林頓∕高爾政府所揭櫫的國家資訊基磐的行動綱領中，白宮希望藉由稅賦及法令促進私人產業的投資，並擴大「普及服務」（universal service, 註1）的概念，以確保付出合理的價格能使用資訊資源]有興趣於NII者,可參考彭芸, 1997）。由於茲事體大，究竟哪些工作屬於公共部門，哪些屬於私領域，該做什麼、誰該做、又該由誰來付錢…都備受爭議（Pelton, 1994）。

本文討論美國一九九六年電訊傳播法中有關普及服務的精神、做法及問題，因為它根本挑戰過去法規的思維，一方面人們樂見資訊社會的來到，國家資訊基磐可幫助每一公民成為資訊社會中具有資訊素養的公民；但另方面又擔心在一個強調分眾、虛擬的資訊社會中，哪些服務是政府應優先考慮提供的，經費又該從何處來？傳統「普及服務」的電訊傳播政策在未來會呈現何樣的風貌？

科技的聚合帶致了規約的聚合（Xavier, 1997），也迫使各國政府重新思考面對之道，資訊社會中基磐同時也包括內容，公私領域在建設基磐時，不能不同時面對內容的問題（彭芸, 1997），現在面臨的難題是：傳統上電訊傳播政策因較不涉及文化，在規約的理念上較為寬鬆，但廣播電視政策較具政治敏感度，對社會目標衝擊較大，這在考慮普及服務的規約時自然複雜度高。傑佛爾（Xavier, 1997）認為廣播電視規約者之責任常包括了影音政策、網路（載具）規約、頻率分配及內容規約及其對國家文化的影響，是故普及服務的概念漸同時被內容及基磐的因素所左右。也即是說，過去基磐的公共屬性及內容規約等問題必須放在一塊兒來檢視。

許\多學者都特別強調「普及服務」在資訊社會中的重要性（Blackman,1995; Hudson, 1994; Hagins, 1996）。普及服務在舊規約的精神中至為關鍵，而普及服務的概念也是老規約的主題與一九九六年法規中最重要的聯結（Meyerson, 1997）（老規約指的是1934年傳播法）。凱特梅克（Krattenmaker, 1996）也認為1996年法首次將「普及服務」的規約的目標成文化。
固然在共同載具（Common Carrier, 亦有譯成公共電信事業）的規約中，普及服務是電信服務中不可或缺的一環，但一九九六電訊傳播法確實延伸了基本電話服務，繆勒（Mueller, 1996）就說「普及服務的概念若只集中在到家的線纜其實意義並不大q訊傳播的基磐不論數量及容量都以前所未有的速度擴展隊峈A務相關議題中最重要的是目前或可預見的未來，人們如何接近並使用圍繞在其身邊的基磐」。布克曼（Blackman, 1995）即說在討論國家資訊基磐與資訊高速公路時，考慮的普及服務是指寬頻的服務。

「普及服務」在共同載具系統中屬基本教義之一，但當網路逐漸私有化，同時一些網路可劃分成一些不同的市場區隔時，在某些獲利較少區域中，喪失某些電訊傳播的服務就成為令人憂心的新議題（Kress, 1997）。當然，美國聯邦傳播委員會的中心目標即要求電訊傳播系統可以用合理的價格提供普及服務，但這個議題卻在1996年法案中受到更高的關注。

本文探討美國一九九六年電訊傳播法通過後，有關於資訊社會中的普及服務問題，作者認為這項議題較競爭、效率等新法規中重要概念更具傳播上的意義。其一方面牽涉到規約環境的變遷、規約哲學基礎的改變，另方面與民主政治中講求的平等、接近均密切相關。本文將討論1996年電訊傳播法的制訂精神，說明以共同載具來規約電訊傳播在現時的窘境，也因此塑造了1996年法規修正的大氣候，但由於電訊傳播具有基磐（infrastructure）的屬性，與「公共」的概念不可分隔，過去百年以來美國及其他已開發國家都提供普及服務，以使全民以合理的價格滿足互動的需求。現今美國1996年法規強調競爭、效率，業者因此不再擁有獨佔的優勢，經濟的邏輯主導，普及服務這種具有福利概念的議題就成為不得不面對的政策議題。
美國1996電訊傳播法揭櫫：促進競爭及減少規約，以確保美國電訊傳播消費者可以享有較低價格及較高品質的服務。為要促進競爭，明顯進入障礙就必須取消（Campbell & Barrett, 1997）。美國聯邦傳播委員會自己都承認：「在老的規約制度中，政府鼓勵獨佔。而在新規約中，我們和州政府將保護獨佔的過時障礙移開，應用國會設計的工具來明確地促進有效競爭」（Meyerson, 1997, p.253）。在自由競爭的精神下，誰來提供普及服務呢？

柯林頓政府延續八０年代共和黨政府解除規約的精神，希望藉由法規鬆綁來促進競爭，舉凡各行各業均多例子，只不過，現在討論的是資訊基磐、是網路，而非普通的貨品，網路畢竟和電視機、錄影機等貨物有別，網路要鋪設，要經過人們的家庭，在消費者決定使用之前，網路這種基磐是需要建設的，而這種建設的經費非常龐大（Hadden & Lenert, 1995）。網路科技不純然是市場力就可以解決，是故不能不首先正視基磐的公共屬性。

In the United States, the telecommunications Act of 1996 represents a vision of a telecommunications marketplace where the flexibility and innovation of competition replaces the heavy hand of regulation. There stated goals of the Act are to promote competition, to promote efficiency, and to create explicit, above-the-table regulatory policies. And a major component of the Act broadens the scope of existing universal service policy to include new telecommunication services and to target new groups of subscribers, namely schools, libraries, and health care provides. Economist predicted that the new policies will require $4-12 billion per year to fund, depending on details of the plan not yet determined.

This paper introduces the universal service policy of 1996 Telecommunications Act of the United States and the status of USOs(Universal Service Obligations) of related advanced countries. There are different assumptions toward communication and information industry in the United States. And the regulatory philosophies are differed too. Is POTS-based definition of universal service still relevant in the age of Information Society? Who will pay for it? What are the services be included? Could universal service policy help solve the problems of knowledge gap between the haves and have-nots?

美國1996年電訊傳播法，普及服務

1996 Telecommunications Act，universal service

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